Al CONSELL INSULAR DE MALLORCA
D..........., provista/o de D.N.I............., en nombre y representación de ......................., Palma de Mallorca, teléfono ....... al Consell al que me dirijo
PRIMERA.- Descripción del ámbito al que se refieren las presentes alegaciones. Identificación de los elementos catalogados existentes y descripción y valoración de las características del suelo y uso actual.
Las presentes alegaciones se refieren al ámbito del entorno del Monasterio de La Real y de las Siquía de la Vil.la y Siquía d’en Baster, para cuya mejor identificación se acompaña el plano que se adjunta como documento nº 1.
Los terrenos incluidos en dicha delimitación están clasificados por el vigente Plan General de Ordenación Urbana de Palma (PGOU) como suelo rústico, correspondiéndoles la calificación de AR (Subzona agrícola-ganadera), y ocupan aproximadamente un radio de unos quinientos metros alrededor del conjunto del citado Monasterio.
Según el Plan Territorial de Mallorca (en adelante PTM), estos terrenos pasarían a ser considerados como Suelo Urbanizable sin Plan Parcial Aprobado (SUsPPA) en las zonas del norte, oeste y sur, y como Área de Transición de Crecimiento (ATc) en la parte restante.
La ficha del Catálogo de Protección de Edificios y Elementos de Interés Histórico, Artístico, Arquitectónico y Paisajístico de Palma del PGOU, correspondiente al Monasterio de La Real (clave 41/04 del Catálogo), después de identificar el conjunto catalogado, cuyos valores, por conocidos, resulta innecesario destacar en estas alegaciones, señala en el apartado “Protección y Directrices de Intervención” lo siguiente:
- “Interesa especialmente por su tipología y por el entorno rural que envuelve el recinto”.
- “No se permitirán construcciones ni añadidos en su entorno. Se debe tener especial cuidado con el brancal de la Acequia de la Vila (protegida en fitxa de cataleg).
Esta última prescripción es de especial relevancia si se relaciona con el art. 267 de las Normas del PGOU que, referido a las “Normas del entorno”, dispone:
“Constituyen las zonas de entorno (entorno próximo y zonas de protección de visuales) las que aparecen definidas como tales en el apartado de ‘entorno’ de la ficha normativa específica y/o delimitada en los correspondientes planos de emplazamiento, en caso de no estar definidos, se estará a o dispuesto por la C.C.H y C.
Y añade:
“En las zonas de entorno de un bien catalogado la concesión de licencia municipal de obras u orden de ejecución estará condicionada al cumplimiento de las prescripciones que se especifica en el apartado ‘Entorno’ de la correspondiente ficha normativa”.
Por el límite sur del Monasterio discurren las Siquías de la Vil.la y d’en Baster, elementos igualmente catalogados (clave 41/12 del Catálogo del Plan General), respecto de las que la correspondiente ficha normativa dispone que se mantendrán inalteradas las características tipológicas de los molinos vinculados al sistema hidráulico, no pudiendo eliminarse ningún elemento de los existentes en los mismos.
Pues bien, la transformación de la finca de La Real afectaría muy especialmente al conocido como “Molí Nou de la Real”, único de sus características en España, y también a tres ramales de la acequia d'en Baster: uno subterráneo, del siglo XIII, que está anexo al molino y discurre en dirección sur por poniente del Monasterio; otro en superficie, también de una notable antigüedad, que discurre en dirección poniente desde la parte sur del Monasterio, y, finalmente, un tercer ramal que completa el conjunto.
Con independencia de lo anterior, los terrenos situados en el entorno del conjunto del Monasterio, como se acredita con el “Informe técnico de los usos agropecuarios y posibilidades de las áreas de suelo rústico que rodean el Monasterio de la Real en Palma de Mallorca”, redactado por D. Adriá Miró Raynaud (Ingeniero Agrónomo) y que se acompaña a estas alegaciones como documento nº 2, son especialmente idóneos para el uso agrícola a que se destinan en la actualidad, no existiendo razón alguna para imponer su transformación urbanística en contra de lo dispuesto por el planeamiento urbanístico vigente.
La conclusión que cabe extraer de lo hasta aquí expuesto se impone con claridad: tanto por las características de los terrenos desde el punto de vista de su idoneidad para el uso agrícola, como por la existencia del conjunto histórico y acequias catalogados al que rodean, su incorporación al proceso urbanizador y edificatorio resulta totalmente rechazable.
SEGUNDA.- Infracción de las normas de aplicación directa contenidas en el art. 138. b) del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 y en el art. 73. a) del anterior Texto Refundido de la misma Ley aprobado por Real Decreto 1346/1976.
El art. 138. b) citado está expresamente excluido de la derogación que del Texto Refundido de 1992 se contiene en la Disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, siendo su tenor literal el siguiente:
“Las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas”, y a tal efecto:
b) En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo”.
Este precepto es de plena aplicación en todo el territorio nacional, pues, al igual que todos los contenidos en la Ley 6/1998, obedece a la competencia estatal (básica o exclusiva, en los términos que resultan de la disposición final única de la misma Ley).
Junto a ello debe tenerse en cuenta la regla contenida en el apartado a) del art. 73 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aplicable en el ámbito autonómico que nos ocupa, dado el carácter de legislación supletoria de dicha Ley.
Dicho apartado prescribe:
“a) Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional habrán de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados”.
Por otra parte, como reiteradísima jurisprudencia ha venido señalando, tales preceptos resultan de aplicación “directamente”, es decir, incluso en ausencia de plan de ordenación urbanística o conteniendo éste determinaciones contrarias, sin necesidad de previa modificación del mismo.
En este sentido, la STS de 15 de noviembre de 1993 ya declaró que:
“... la Ley del Suelo establece en sus arts. 72 y 73 (este último correspondiente al art. 138 del texto de 1992 que aquí se ha de aplicar) una serie de normas de ordenación que resultan de aplicación directa, en todo caso, exista o no planeamiento aprobado y que, por lo tanto, prevalecen sobre las determinaciones de éste”
No puede caber duda, por otra parte, que la aplicación prevalente de estas disposiciones se ha de predicar tanto respecto del planeamiento urbanístico como del territorial, pues tanto el texto estatal de 1976 como el de 1992 regulaban igualmente los instrumentos de ordenación territorial, y no se contiene en los preceptos correspondientes (arts. 73 del primer texto y 138 del segundo) excepción alguna referente al planeamiento territorial en sentido estricto.
Por otra parte, es claro que las referencias contenidas en el artículo que nos ocupa a conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, no imponen una declaración expresa de bien de interés cultural al amparo de la legislación sectorial correspondiente, y ni siquiera exigen una previa catalogación desde el planeamiento territorial o urbanístico (aunque en el presente caso sí existe esta catalogación). Tampoco exigen, en rigor, que se esté en presencia de un suelo urbano. Es muy significativa del alcance del precepto la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 1989, que declara:
“Los arts. 73 de la Ley del Suelo y 98 del Reglamento de Planeamiento son de aplicación directa, ya que la Ley lo que trata de evitar es que se levanten construcciones que no armonicen con las características de un conjunto de edificios, o de uno singular, merecedores de un relieve y de una situación destacada, sin que sea necesaria esa pertenencia al casco antiguo, porque la Ley no distingue; ni es necesaria una declaración previa de conjunto histórico-artístico (Sentencias de 6 de julio y 30 de junio de 1982); y aunque el edificio o conjunto de edificios en que concurran los valores que la norma trata de proteger -art.73 del texto Refundido de la Ley del Suelo y art. 98.2 del Reglamento de Planeamiento no se encuentren incluidos en los correspondientes catálogos, pues de no ser así carecería de sentido que los mentados preceptos precisen con todo detalle los caracteres que deben reunir aquéllos para que las construcciones en lugares inmediatos a los mismos deban adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuviesen situados haciendo referencias a edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional (Sentencias de 20 de abril y 11 de febrero de 1985); la Sentencia de 21 de junio de 1985 matiza sin perjuicio de que esta norma sea de aplicación directa existan o no Planes o Normas Complementarias y Subsidiarias, según determina el art. 98 del Reglamento de Planeamiento...”
La Sentencia del mismo Tribunal de fecha 16 de junio de 1987 insiste en la innecesariedad de que exista un conjunto como tal, bastando con un solo edificio de singular relevancia. Declara, en efecto, esta Sentencia:
“De todo lo anterior se deduce que el cierre en cuestión está en abierta contradicción con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley del Suelo que, como señalan las sentencias de 30 de junio y 6 de julio de 1982, trata de evitar que se levanten construcciones que no armonicen con las características del conjunto o con las del edificio singular y ello dentro del perímetro dominado por ese conjunto o edificio precepto de aplicación directa, existan o no aprobados Planes de Ordenación o Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, como lo corrobora el epígrafe del capítulo donde se encuentra el artículo 98 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico que desarrolla aquel, con la finalidad última de procurar la homogeneidad histórico-artística, típica o tradicional de las próximas edificaciones o del paisaje e impedir que los muros y cierres limiten el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompan la armonía del paisaje o desfiguren la perspectiva propia del mismo.
En cualquier caso, se ha de significar, como consta plenamente al Consell, que se encuentran iniciados los expedientes de declaración de bienes de interés cultural de los elementos catalogados por el PGOU a que antes se ha hecho referencia.
En esta situación, el PTM, al prever la urbanización y edificación del entorno más inmediato al conjunto del Monasterio de La Real, vulnera frontalmente los preceptos transcritos. Pero es que, además, aunque se llegara a aprobar (indebidamente) un planeamiento que permitiera actuaciones contrarias a dichos preceptos, su aplicabilidad se vería impedida por la eficacia “directa” atribuida a los mismos, según tiene declarada la jurisprudencia a la que antes se aludió y prescribe expresamente el art. 98.3 del Reglamento de Planeamiento.
TERCERA.- Infracción del art. 9 de la Ley estatal básica 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, sobre definición del suelo no urbanizable.
Dispone este artículo:
“Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:
1ª) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.
2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística”.
La constitucionalidad de este precepto ha sido reconocida por la STC 164/2001. Se trata, por tanto, de un precepto estatal básico que vincula a la normativa autonómica y, por supuesto, al planeamiento territorial.
Y ocurre que, en el presente caso, el presupuesto de hecho establecido en la norma se ha producido cabalmente: los terrenos en cuestión han sido preservados del proceso urbanizador por el planeamiento urbanístico general en razón de su potencialidad agrícola-ganadera.
El PTM debe respetar la clasificación resultante del juego del precepto estatal básico y del planeamiento urbanístico general que ha detectado y reconocido el uso agrícola-ganadero.
Esta cuestión, como fácilmente se observa, se relaciona con el principio de autonomía municipal, que será tratada posteriormente.
En todo caso, deben subrayarse las conclusiones del Informe Técnico adjunto, tanto sobre las características y aptitudes agrícolas y ganaderas y sobre la explotación efectiva de los terrenos que nos ocupan, como respecto a la existencia próxima de otros terrenos que, por carecer de dichas características y aptitudes o poseerlas en mucho menor grado, resultan más adecuados para soportar un proceso de transformación urbanística. En el propio Informe Técnico se señala que estos otros terrenos, situados al Norte y Oeste de Son Sígala, y que el PTM clasifica como AT de armonización, sobre la base de no presentar ningún uso agrario visible, abundando las fincas en estado de abandono, poseen menor fertilidad y profundidad útil de los suelos, teniendo una topografía irregular que dificulta las labores de labranza, siembra y cosecha de los cultivos.
Todo ello pone de manifiesto la escasa o nula fundamentación de la elección de los terrenos del Secar de la Real para su desarrollo urbanístico.
CUARTA.- Infracción de los objetivos que debe perseguir y determinaciones que ha de contener un Plan Territorial.
Ya el propio art. 1 de la Ley autonómica de Ordenación Territorial del año 2000 señala entre los objetivos que debe cumplir el Plan Territorial la compatibilidad del desarrollo socioeconómico con la utilización racional de los recursos naturales, entre los que, sin duda se encuentra, el suelo, lo que determina que al mismo ha de dársele el uso más conforme con su racional utilización.
Como principios a los que ha de ajustarse la actuación de las Administraciones Públicas, el art. 2 destaca, entre otros:
- la distribución espacial de las instalaciones productivas propias de los sectores primario y secundario, mediante la utilización de procedimientos de fomento o de disuasión en relación con las instalaciones existentes o futuras, y
- la definición de las áreas territoriales que, por su idoneidad actual o potencial para la explotación agrícola, forestal o ganadera, o por la riqueza paisajística o ecológica, deban ser objeto de especial protección.
Referido ya concretamente a los Planes Territoriales, el art. 9 de la Ley citada dispone que los mismos deben contener, entre otras, las siguientes determinaciones de ámbito supramunicipal:
“d) Señalización de los espacios naturales o de las áreas de protección de construcciones o de lugares de interés histórico-artístico con indicación de las medidas protectoras que deban adoptarse.
e) Definición de los suelos de uso agrícola o forestal de especial interés”.
Por su parte, la Ley autonómica 6/1999 sobre Directrices Territoriales, a las que necesariamente ha de ajustarse el Plan Territorial, en virtud del art. 14 de la Ley de Ordenación Territorial, que prohíbe que contenga determinaciones en contradicción con aquéllas, establece en su propia Exposición de Motivos:
“Para los planes territoriales parciales se establecen las determinaciones para la ordenación tanto de aquellas áreas que permanecen sustraídas al desarrollo urbano, como de las destinadas al mismo. Respecto de las primeras, se hace un especial énfasis en los aspectos proteccionistas y en el desarrollo de actividades del sector primario. El mundo agrario recibe un apoyo expreso por parte de las directrices, apoyo que no sólo se manifiesta como principios o criterios programáticos para los instrumentos de ordenación posteriores, sino que supone el establecimiento de medidas concretas que permitan una mejora de las rentas rurales, conciliando la actividad tradicional con otras complementarias compatibles con la protección de los recursos naturales. Por otra parte, donde estos planes lo determinen, las áreas naturales protegidas serán ordenadas por planes de ordenación del medio natural”.
En relación más estrecha con el sentido de las presentes alegaciones ha de invocarse el art. 1 de la Ley 6/1999, que asigna a este instrumento, entre otras, la finalidad de promover la protección del patrimonio histórico, aparte de insistir en la utilización sostenible en términos ambientales del suelo y de los recursos naturales.
En este proceso de concreción de los preceptos legales aplicables a la materia que nos ocupa figura en lugar destacado el art. 15, que impone a los Planes Territoriales la exigencia de:
“..tomar en consideración los objetivos en relación con:
...
d) El patrimonio histórico para el que en todo caso, deberán establecer medidas para completar los catálogos de patrimonio histórico y favorecer su restauración, investigación y rehabilitación o posibilidad de uso”.
Este arsenal de preceptos, encaminados todos ellos a una finalidad protectora del patrimonio histórico, son manifiestamente ignorados por el PTM, al sujetar los terrenos del entorno inmediato del Monasterio a un proceso urbanizador y edificatorio.
QUINTA.- Falta o, en todo caso, rechazable motivación real de la transformación prevista en el Plan Territorial: evitar indemnizaciones en otro ámbito.
La inclusión de los suelos actualmente clasificados como rústicos sujetos a la categoría AR (agrícola-ramadera) en el ART (Area de Reconversión Territorial) 10.6 “Secar de la Real de Palma-UA8 y AS 16 de Alcudia”, área para la que se prevé la ejecución directa mediante la aprobación de un Plan de Reconversión Territorial o, en defecto de regulación de esta figura, mediante un Plan Especial discontinuo de ámbito supramunicipal, tiene una motivación básica ciertamente peculiar: garantizar la no edificabilidad de unos terrenos sitos en el municipio de Alcudia, ante la eventualidad de que la sentencia que recaiga en el recurso contencioso interpuesto por sus propietarios contra su anterior desclasificación pudiera serles favorable.
Propiamente, lo que quiere asegurarse, a pesar de lo que se dice, no es la no edificabilidad de estos terrenos de Alcudia, que esto siempre puede conseguirse con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (como hace el propio Plan Territorial), sino, en rigor, despejar el riesgo de consecuencias indemnizatorias derivadas de una eventual sentencia favorable en este aspecto. Y para ello, se involucra en la operación terrenos de Palma clasificados como suelo rústico de uso agrícola, que debieran preservarse del proceso urbanizador por las razones antes señaladas.
Esta justificación es tan inadecuada que propiamente equivale a una falta plena de motivación de la transformación dispuesta por el Plan Territorial para los terrenos que nos ocupan, pero que, en todo caso, constituiría una fundamentación insuficiente, incluso considerando que en el conjunto del ART se incluyen también los terrenos de la UA8 para facilitar su “esponjamiento”.
Dice la ficha correspondiente que esta operación implica un trasvase de edificación. Aparte de que este concepto, referido a edificabilidades reales y afectando a distintos municipios carece de sentido preciso (las transferencias de aprovechamientos son una cosa bien distinta), aún lo tiene menos en el presente caso, en lo referente al ámbito del primitivo sector AS 16, pues al estar en la actualidad clasificado como suelo rústico, no tiene atribuido ningún aprovechamiento urbanístico transferible o trasvasable. Es claro, por tanto, que aquí no se transfiere o trasvasa nada, salvo un riesgo indemnizatorio ante una eventual resolución judicial.
Afirma la ficha del Plan Territorial sobre el ART 10.6 que los terrenos del Secar de La Real de Palma “tienen unas condiciones idóneas para el desarrollo urbano como por su situación en un área de transición de crecimiento”. Dejando aparte la deficiente redacción, debe negarse totalmente dicha idoneidad, como resulta del Informe Técnico acompañado a estas alegaciones.
SEXTA. Inadecuación de la figura del Plan Especial discontinuo y, en su caso, supramunicipal para la ordenación de las áreas de reconversión territorial.
Antes de abordar la citada inadecuación debe señalarse que la propia delimitación del área de reconversión territorial 10.6 “Secar de La Real de Palma-UA8 y AS16 de Alcudia”, incluyendo un suelo rústico (AS16), una unidad de actuación (UA8) y los terrenos rústicos del entorno del Monasterio no se ajusta a las previsiones legales sobre estas áreas contenidas en la Ley 6/1999 de Directrices, cuyo art. 28 dispone:
“1. Sin perjuicio de las competencias municipales, los planes territoriales parciales fomentarán la reutilización y el esponjamiento de las zonas degradadas de los núcleos urbanos, mediante la creación de áreas de reconversión territorial (ART), señalando los ámbitos de aplicación de los planes y programas de actuación, y el orden de prioridad de los que hayan de ser financiados por el Gobierno de las Illes Balears o por los Consejos Insulares.
2. Específicamente, los planes territoriales parciales podrán caracterizar áreas de reconversión territorial (ART) para centros históricos degradados, zonas turísticas donde puedan aplicarse operaciones de las previstas en el Plan Director de Ordenación de la Oferta Turística, otras zonas que por la tipología y la calidad constructiva de sus edificios e infraestructuras hagan necesaria una rehabilitación y la eliminación de aquellos elementos singulares que supongan un deterioro de la calidad ambiental o paisajística de una zona”.
Es cierto que en el art. 83 de la misma Ley se alude a “otros suelos de futuro desarrollo urbano”, pero esta referencia se hace como posible objeto de los Planes de Reconversión Territorial, no integrando dichos suelos la propia área de reconversión, como claramente resulta del precepto citado, y, en todo caso, es claro que el ámbito del primitivo AS16 no va a ser objeto de futuro desarrollo urbano.
Pero dejando aparte esta cuestión, lo que en este apartado quiere denunciarse es la inviabilidad de utilizar la figura del Plan Especial, en defecto de regulación de los Planes de Reconversión Territorial, para la ordenación integral de las mencionadas áreas.
Que los Planes de Reconversión quedan configurados en la Ley autonómica 6/1999 como planes de ordenación integral del ámbito territorial a que se extiendan, directamente ejecutivos, aunque su regulación completa aún no se haya producido, es algo que no resulta dudoso. Basta para ello con la lectura del art. 83 de dicha Ley, que dispone que estos Planes “se ejecutarán mediante cualquiera de los sistemas de actuación que establece la legislación urbanística, y podrán delimitar unidades de actuación discontinuas”. El propio PTM confirma esta conclusión al exigir a estos Planes el mismo nivel de dotaciones previsto para los planes parciales en la vigente Ley del Suelo.
Siendo ello así, y teniendo en cuenta que en este caso el área de reconversión integra terrenos con distintas clasificaciones de suelo (urbano y urbanizable), es claro que el Plan Especial de la legislación urbanística estatal no puede ser la figura de planeamiento adecuada para la ordenación de ART, sin que pueda un mero planeamiento territorial como el que nos ocupa proceder a una reasignación de funciones a los instrumentos de planeamiento legalmente definidos.
Debe tenerse particularmente en cuenta que la función de ordenación integral al nivel de planeamiento de desarrollo sólo está legalmente prevista para un tipo concreto de plan especial, el de reforma interior, que sólo es posible en suelo urbano, como con toda claridad resulta del art. 23 de la Ley del Suelo de 1976 y del art. 83 del Reglamento de Planeamiento. Por otra parte, es claro que la función asignada al Plan Especial por el Plan Territorial contra el que se alega no es la reforma interior.
Pero es que, además, en el marco de la legislación estatal en que hemos de movernos hasta la regulación autonómica de los Planes de Reconversión Territorial, la única figura posible para abordar la regulación detallada del suelo urbanizable es el Plan Parcial, por lo que el Plan Territorial, al remitir a un Plan Espacial la ordenación del ART 10.6 (que incluye suelo urbanizable) infringe también en este aspecto dicha legislación. La nítida separación entre ambas figuras y su vinculación a distintas clases de suelo fue ya puesta de manifiesto por el Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 30 de diciembre de 1987. Esta misma Sentencia afirma la imposibilidad de incluir en un mismo ámbito de planeamiento terrenos con distinta clasificación de suelo (urbano y urbanizable), declarando:
“... siendo, por último, de consignar lo preceptuado en el artículo 32 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 en el que, refiriéndose al suelo urbanizable programado, dispone de una manera expresa que "los terrenos incluidos dentro de cada sector tendrán características urbanísticas homogéneas", lo que impide la incorporación, en el caso de autos, de los clasificados como suelo urbano, que, como ya se sugiere en el informe del Arquitecto de la Corporación Metropolitana de Barcelona (al folio 17 del expediente), debe dar lugar a la tramitación separada de un Plan Especial de la referida zona de suelo urbano designada con la Clave 14- a)”.
Desde la óptica de la gestión urbanística, la “mezcla” de suelos con distinta clasificación dificulta la equidistribución (exigida por el Plan Territorial al regular el ART 10.6), al ser distintos los criterios de valoración que se aplican a cada clase de suelo.
SÉPTIMA.- Invasión de competencias municipales.
Esta es, sin duda, una de las más serias objeciones que hay que oponer al Plan Territorial, acentuada en la medida en que según éste, la transformación impuesta a un suelo preservado del proceso urbanizador por el planeamiento general municipal, se configura como una actuación de ejecución directa que no requiere previa contemplación en el planeamiento urbanístico municipal. Dispone, en efecto, el PTM:
“ En este apartado se recogen seis áreas de reconversión territorial de actuación directa, es decir: estas áreas se podrán poner en marcha, tanto su planeamiento (Plan de Reconversión Territorial) como su gestión y urbanización, directamente una vez aprobado el Plan Territorial Insular, sin necesidad de esperar a la revisión de los Planes Municipales (Planes Generales o Normas Subsidiarias)”.
Esto equivale a decir que se deja directamente sin efecto la clasificación del vigente Plan General, a pesar de constarnos la conveniencia del mantenimiento del carácter rural de los terrenos del entorno del Monasterio en atención a su idoneidad para los usos agrarios existentes y por la función de protección y realce del patrimonio histórico que cumplen. Esta desclasificación del entorno del Monasterio y de las Acequias, ambos elementos catalogados por el PGOU citado (y pendientes de su declaración como bienes de interés cultural), vulneran, por otra parte, como en su momento se examinó, las reglas de protección del patrimonio histórico contenidas en diversas disposiciones.
Pero la presente alegación se dirige específicamente a acreditar que con los presupuestos que acaban de señalarse, las previsiones del Plan Territorial sobre el ámbito que nos ocupa, que aparte de reclasificar el suelo directamente llegan a un grado de detalle que comprende la fijación del aprovechamiento urbanístico, la densidad máxima, las alturas máximas, el suelo privatizable, etc, suponen una vulneración del principio de autonomía municipal.
La extensión y límites de la autonomía municipal, en relación con la ordenación del territorio y el urbanismo, es una de las cuestiones más delicadas y polémicas en materia de distribución de competencias, distando de estar resuelta definitivamente, a pesar de existir ya diversas resoluciones del Tribunal Constitucional sobre tales aspectos. En la base de esta situación se encuentra la propia indefinición constitucional del contenido de la autonomía local. La Sentencia de dicho Tribunal nº 159/2001 de 5 de julio formula una declaración general sobre el principio de autonomía local que conviene recordar:
“En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE EDL 1978/3879 (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE EDL 1978/3879q ) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE EDL 1978/3879q . So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno”.
Y añade:
“... compatible con el mínimo exigido a la legislación sectorial por el principio de autonomía local, porque, como ya hemos precisado, a lo que obliga ésta es a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico”.
Ahora bien, la dificultad de fijación de los límites competenciales mediante formulaciones de validez general no ha de impedir que, frente a instrumentos normativos concretos, no pueda determinarse si se produce o no lesión de dicha autonomía, entendida ésta como el derecho de los entes locales a intervenir en todos los asuntos que afecten a su comunidad de intereses, incluyendo los de nivel supralocal, aunque tenga su ámbito de ejercicio más pleno en los del nivel local.
Como ha señalado PEREZ ANDRES (“Ordenación del Territorio y Urbanismo. Urbanismo y Litoral”, en la obra colectiva “Derecho Urbanístico de Andalucía”, Marcial Pons, Madrid. 2003):
" ... este derecho a la intervención del ente local no ha de traducirse en una simple actuación accesoria carente de toda capacidad de decisión, sino, por el contrario, como se deduce del artículo 62 LRBRL, debe primar en la legislación sectorial la asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias a los entes locales en cada materia. Unicamente cuando la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente tal asignación diferenciada, las Leyes reguladoras de la acción pública del correspondiente sector, al menos, deberán asegurar a las Entidades locales su participación o integración en actuaciones o procedimientos desarrollados conjuntamente con la Administración del Estado o con la de la Comunidad Autónoma correspondiente, atribuyéndole a estas la decisión final ".
Y añade:
"... también en materia de ordenación del territorio el interés local existe, aunque quizás pueda concretarse simplemente, mediante un enfoque negativo, en el interés a la no transgresión arbitraria e infundada de la política urbanística local, en la no alteración innecesaria del esquema territorial predeterminado por la planificación urbanística vigente y, desde un punto de vista positivo, en garantizar la utilización racional del territorio"., "
Estas palabras, que aquí se suscriben totalmente, trasladadas al caso que nos ocupa conducen a cuestionar y, finalmente, rechazar las previsiones del PTM sobre el ámbito a que se refieren estas alegaciones. En efecto, sobre la base de implicar estas previsiones una supresión de unos usos agrícolas consolidados e idóneos por la aptitud para ello de los terrenos que los soportan y de alterar el entorno actual del conjunto catalogado por el PGOU, no se sustentan, de ningún modo, en un supuesto interés supralocal, al ser evidente que no puede ser considerado como tal la evitación de un riesgo indemnizatorio ni el esponjamiento de una unidad de actuación en otro municipio. Téngase en cuenta, en relación con ello, que el Tribunal Supremo, cuando se ha enfrentado a situaciones en las que se aducía el interés supralocal, ha exigido, para entender prevalente el mismo una serie de requisitos.
Así, la Sentencia de dicho Tribunal de 25 de abril de 1.991 intenta delimitar con más precisión la competencia autonómica cuando declara:
“Y aún será de añadir que la actuación de la competencia autonómica relativa a la introducción de determinaciones en el planeamiento con criterios de mera oportunidad exige, en primer término, la invocación del interés supralocal que le sirve de fundamento genérico, para después concretar en qué medida la calificación pretendida por el Municipio entorpecería la atención de aquel interés o en qué sentido le resultaría más favorable la calificación impuesta por la Comunidad Autónoma."
Y concluye sobre este punto:
"En definitiva y dado que se trata de determinar la competencia, requisito siempre reglado, en el ámbito de la discrecionalidad del planeamiento, la decisión autonómica ha de ser motivada, dada la necesidad de una justificación ostensible del supuesto de hecho - aquí afectación de intereses supralocales - que determina la atribución de la potestad discrecional; si la Memoria del Plan - arts. 12.3 del texto refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento - ha de explicitar la fundamentación del modelo territorial elegido por el Municipio, la modificación de algún aspecto del mismo con criterios de oportunidad, introducida por la Comunidad Autónoma, ha de llevar consigo una motivación que, en lo que ahora importa, justifique la competencia autonómica en el sentido ya señalado."
Es claro, pues, cómo la invocación sin más de un pretendido interés supramunicipal, no justificaría reducción alguna de la competencia municipal sobre el planeamiento urbanístico.
En cualquier caso, lo que aquí interesa destacar es que en consonancia con lo expuesto, la normativa autonómica aplicable, como inmediatamente se verá, conecta las determinaciones de los Planes Territoriales a la defensa y salvaguarda de intereses supramunicipales. Fuera de este preciso marco, las previsiones de ordenación que inciden sobre las tradicionales técnicas urbanísticas (clasificación, calificación, asignación de aprovechamientos urbanísticos, es decir, de usos e intensidades, etc) quedan carentes de cobertura legal.
La expresada normativa autonómica, en el aspecto que aquí se analiza, se integra por las siguientes disposiciones:
- Art. 15 de la Ley de Ordenación Territorial, que, en relación con la vinculación al planeamiento urbanístico dispone:
“1. Los instrumentos de ordenación territorial previstos en esta Ley son vinculantes para los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal en todos aquellos aspectos en los que sean predominantes los intereses públicos de carácter supramunicipal.
2. Los planes afectados por la vinculación establecida en el apartado anterior deben adaptarse en los plazos que fije a este efecto el instrumento de ordenación territorial. Si la adaptación no se produce dentro de estos plazos, el Consejo Insular correspondiente se podrá subrogar en el ejercicio de las competencias municipales para hacer su redacción y tramitación”.
- Art. 11.1 de la Ley 6/1999 de Directrices, que, para la definición de las áreas de desarrollo urbano, alude en primer lugar a los instrumentos de planeamiento general con las dimensiones y las características básicas que éstos les otorgan, sin que la posterior remisión a los planes territoriales parciales pueda entenderse en sentido distinto a lo señalado en el apartado anterior.
- La propia normativa del Plan Territorial (Norma 1ª), referente al ámbito, naturaleza, objeto y objetivos de esta figura de planeamiento, señala que le corresponde “la ordenación de todo aquello que, trascendiendo del ámbito estrictamente municipal, se refiera a los asentamientos humanos, a las actividades y a los usos a realizar sobre el territorio, a la creación de servicios comunes para los municipios y las medidas destinadas a una mejora de la calidad de vida y a la protección del medio natural”.
Esta última previsión es bastante expresiva de que sus determinaciones han de circunscribirse a la protección y salvaguarda de los intereses supramunicipales, entre los que sin duda no encaja la ordenación del ART que nos ocupa con el grado de detalle previsto en el Plan Territorial.
- En el mismo sentido, la Norma 2ª apartado 5 del PTM dispone que “el Plan Territorial Insular vincula a los instrumentos de planeamiento urbanístico general municipal en todos aquellos aspectos en que sea predominante el interés público de carácter supramunicipal”.
Parece claro, a la vista de estos preceptos, que no pudiéndose detectar un interés supramunicipal en la transformación de un suelo idóneo para uso agrícola que, además, cumple una función de realce y protección de un elemento arquitectónico de carácter histórico, las previsiones que se impugnan mediante estas alegaciones resultan frontalmente contrarias a las disposiciones de rango superior señaladas y contradictorias con otras determinaciones del propio PTM.
Debe aludirse, finalmente, a que en el presente caso, el instrumento de ordenación territorial que nos ocupa, en lugar de convertirse, como la doctrina suele destacar en relación con estos instrumentos, en el marco para el desenvolvimiento del planeamiento urbanístico, propiciando con sus bases y directrices una mayor autonomía municipal, consigue justo el efecto contrario, tanto por la injustificada reclasificación de terrenos preservados del proceso de desarrollo urbanístico por este último planeamiento, como por el grado de detalle de sus determinaciones (usos, edificabilidades, alturas máximas, etc) notoriamente excedentes del ámbito propio de la ordenación territorial, por muy amplio concepto que de la misma se tenga, al insertarse en el contenido propio de la ordenación urbanística. La competencia territorial produce aquí un vaciamiento injustificado de la competencia urbanística municipal, vaciamiento que se produce no por imponer el PTM unas bases o directrices al planeamiento urbanístico, sino por atribuir efectos directos prevalentes a sus determinaciones, en absoluto justificadas por razones de interés supralocal, provocando con ello una clara vulneración del principio constitucional de autonomía local.
OCTAVA.- Calificación que, en el contexto del Plan Territorial, procede atribuir al ámbito a que se refieren las presentes alegaciones.
De conformidad con el art. 20 de la Ley autonómica 6/1999, la calificación procedente para el área objeto de las presentes alegaciones, en virtud de la idoneidad de su uso actual y potencialidad agraria sería la de área de suelo rústico, bajo la categoría de área de interés agrario (AIA).
Ahora bien, en el contexto del PTM, la reduccionista categorización de las zonas AIA en: Áreas de Interés Agrario Extensivas (AIA-E) con cultivos de viña y olivar, o Áreas de Interés Agrario Intensiva (AIA-I) con cultivos de regadío, impide asignar una calificación adecuada.
En realidad lo que ocurre es que las AIA deberían dar acogida a supuestos distintos y más variados, que presentan actividad agraria y que sin duda contribuyen a la conservación del paisaje (zonas de frutal-secano –almendros y algarrobos-, zonas cerealísticas y forrajeras, zonas vinculadas a una denominación de calidad, etc). Para todas ellas debería crearse una única categoría o calificación AIA-extensivo.
Los terrenos que rodean el Monasterio deberían incluirse en esta nueva calificación de AIA-Extensivo pues se trata de terrenos con cultivos mixtos de cereales-forrageras y almendros, siendo susceptibles de ser regados en el futuro.
En virtud de lo expuesto,
SOLICITO AL CONSELL Que admitiendo este escrito tenga por formuladas las alegaciones que contiene contra el PTM y, estimándolas, deje sin efecto la transformación urbanística prevista para los terrenos situados en el entorno del Monasterio de La Real identificados en el presente escrito, atribuyéndoles una clasificación y calificación adecuadas para su preservación del proceso urbanizador, conservación de los usos agrarios actuales y mantenimiento de la función de protección del patrimonio histórico que hoy cumplen.
En Palma a veintitrés de Febrero de dos mil cuatro.